MG 2001/3
Apskritys ar regionai?
Prof. STASYS VAITEKŪNAS
Klaipėdos universitetas
Įvairių valstybių dalys viename euroregione
Valstybės valdymas ir jo sėkmė yra tiesiogiai susiję su daugybe ekonominių, socialinių ir geopolitinių elementų, tarp jų ir teritorinių vienetų ugdymu. Nuo seniausių laikų valstybių vadovai pastebėjo, kad silpnai ugdomi pasienio rajonai ne tik ekonomiškai atsilieka nuo centro, bet ir praranda su juo ir vieniems, ir kitiems svarbius integracinius ryšius. Dėl to jie tampa labiau pažeidžiami kalbiniu ir kultūriniu požiūriais, o tai kelia tam tikrą valstybingumo praradimo pavojų. Jau po Pirmojo pasaulinio karo pasaulio geopolitikai ragino valstybių vadovus nepamiršti pasienio teritorijų. Po Antrojo pasaulinio karo, stiprėjant pasauliniam ūkiui, pasienio teritorijos tapo ypač svarbios dar vienu požiūriu jose pradėti kurti integraciniai regionai, apimantys dvi ar daugiau kaimyninių šalių pasienio teritorijų. Tokiu būdu XX a. pabaigoje sienos, skyrusios daugelį amžių valstybes ir tautas, tapo aktyvių ekonominių ir socialinių kontaktų zona, kurioje, be to, pagal bendradarbiavimo planus plėtojamas ūkis, kurio nauda projektuose dalyvaujančioms valstybėms yra didžiulė. Euroregionai tampa panašūs į valstybes valstybėse, nes turi savo administravimo organus, įstatymus, kartais prieštaraujančius pačių valstybių konstitucijoms. Bet nauda, kurią duoda šie regionai, šalių vyriausybes verčia laikytis lankstumo ir liberalumo politikos.
Šiuose regionuose efektyviai naudojami gamtiniai, mineraliniai, darbo ištekliai, transporto sistema ir kt. Jau dabar Europoje yra gerai žinomi Briuselio, Alpių, Viduržemio jūros ir kiti euroregionai. Pvz., Sarlotliuks regionas apima Saarą (VFR), Lotaringiją (Prancūzija) ir Liuksemburgą. Ne taip seniai pradėtas ugdyti Karpatų euroregionas, kuris jungia Vengrijos, Slovakijos, Lenkijos, Rumunijos ir Ukrainos pasienio teritorijas. Neabejotina, kad ši teritorija, margaspalvė tautine gyventojų sudėtimi, darbo įgūdžiais ir tradicijomis, skirtinga savo gamtiniais ir mineraliniais ištekliais, po kokių dešimties metų bus vienas svarbiausių Europos ekonominių regionų. Panašus euroregionas formuojasi ir pietryčių Baltijos pakrantėje, jungdamas Vakarų Lietuvą, Kaliningrado sritį, dalį šiaurrytinės Lenkijos, galbūt ir dalį Baltarusijos.
Tarpnacionalinių regionų formavimasis glaudžiai siejasi ir su šalies vidiniais regionais, valstybės teritoriniu administraciniu skirstymu. Įdomu tai, kad šis skirstymas kinta netgi tose Europos valstybėse, kuriose, regis, jis yra nusistovėjęs ir ištobulintas. Na, o jei pažvelgsime į savo kaimynę Lenkiją, tai pamatysime beveik nesibaigiantį šalies teritorijos administracinį skirstymą ir perskirstymą. Pokario metais joje buvo 17 vaivadijų, o 1975 m. jų skaičius padidėjo iki 49. Po 1999 m. reformos liko 16. Tokį administracinių vienetų kitimą lemia kintančios ekonominės ir politinės sąlygos. Viena iš vaivadijų stambinimo priežasčių Europos Sąjungos (ES) regioninės politikos reikalavimai.
ES reikalavimai valstybėms kandidatėms yra gana griežti ir aiškiai apibrėžti. Vienas tų reikalavimų turėti regionus ir regioninę politiką netgi nedidelėse valstybėse. Regionų buvimo ir jų ugdymo būtinumą bei efektyvumą rodo netgi mažesnių už Lietuvą Danijos, Slovėnijos, Olandijos patirtis. Sparčiai regionai kuriami Estijoje, Latvijoje, Slovakijoje. Didelės valstybės (Austrija, Vokietija, Prancūzija, Italija, Ispanija) regionų buvimą ir jų savivaldą nuo seno priima kaip valstybę stiprinantį reiškinį.
ES iš Lietuvos reikalauja regionų politikos
Lietuvai, kuri politikų teigimu ES namų duris gali praverti netrukus, tarp kitų namų užduočiųiškyla ir regionų formavimo bei regioninės politikos klausimai. Beje, jau dabar iš Lietuvos statistikos departamento Europos statistika (Eurostat) nori gauti regionų statistines žinias. Tokių oficialiai pripažintų regionų Lietuva iki šiol neturi, nors mokslininkai, daugiausia geografai, šalies regionalizaciją tiria jau daug dešimtmečių. Svarbu ir tai, kad regionų klausimas iškilo dabar, kai naujoji koalicinė vyriausybė ruošiasi apskričių reformai. Tai sudaro palankias sąlygas spręsti abu klausimus kartu.
Atkūrus Lietuvos valstybės nepriklausomybę, buvo pradėta rengti ir administracinė teritorinė reforma, savivaldos ir valdymo nuostatos bei juos įteisinantys dokumentai. Vyriausybinė darbo grupė, dirbusi keletą metų, 1994 m. pavasarį įteikė LR Seimui net keturis dokumentus: Savivaldos įstatymą, Apskrities įstatymą, Administracinio teritorinio suskirstymo įstatymą ir šių įstatymų įgyvendinimo įstatymą. Seimas, padaręs tam tikras pataisas, juos priėmė. Buvo sukurtos 10 apskričių, miestų ir rajonų savivaldybės ir tarybos po rinkimų pradėjo gyventi ir dirbti pagal naujuosius įstatymus, kurie iš esmės ir nepakito. Tai buvo didžiulis Lietuvos valstybingumo atkūrimo žingsnis.
Tačiau numatyta reforma, ko bijojo ir įstatymus kūrusi darbo grupė, sustojo pusiaukelėje. Liko nepadaryti labai svarbūs pertvarkymai, susiję su apskričių valdymu. Darbo grupė siūlė perduoti daug svarbių valdymo funkcijų ir įgaliojimų apskritims, kartu mažinant ministerijų skaičių bei politikos monopolizaciją ir koncentraciją sostinėje. Deja, to nebuvo padaryta, o ministerijos apskričių administracijai perdavė tiktai tas funkcijas, kurios buvo nepatogios joms pačioms arba kurios nesumažino jųautoriteto. Kai kurių funkcijų apskritims neatidavė ir miestų bei rajonų savivaldybės, kurios taip pat nenorėjo dalintis valdžia ir funkcijomis su naująja valstybės valdymo institucija, nes tokios dalybos būtų sumažinusios valdininkų skaičių pačiose savivaldybėse. Tokiu būdu apskritys liko gana neaiškiu sraigteliu valstybės valdymo sistemoje.
Dar keisčiau, kad nė viena vyriausybė nesiėmė įgyvendinti įstatymo dėl valsčių sukūrimo. Iki 2000 m. vietoje 56 savivaldą turėjusių miestų ir kaimiškųjų rajonų privalėjo būti sukurta 90-100 valsčių ir panaikinti iki šiol kaip praeities palikimas egzistuojantys rajonai. Deja, tas nebuvo padaryta. Tiesa, 2000 m. buvo įsteigta keletas naujų savivaldybių (valsčių) Pagėgių, Birštono, Kalvarijos, Rietavo, Elektrėnų, Kazlų Rūdos, bet bendros situacijos jos nepagerino. Dar daugiau, nauji terminai miesto savivaldybė, rajono savivaldybė ir tiesiog savivaldybė, taikomi naujiesiems administraciniams teritoriniams junginiams, supainiojo teritorijos ir valdymo sąvokas. Nebeaišku, kuo, pavyzdžiui, skiriasi Pasvalio rajonas nuo Pagėgių savivaldybės. Seniai laikas atstatyti valsčiaus terminą. Tai būtina padaryti kuo greičiau, nes artėja visuotinis gyventojų ir būstų surašymas.
Reformos vykdymo delsimas ir klaidos iš esmės sužlugdė pačią reformos idėją. Idėja buvo priartinti valdžią prie žmonių, kad jie, negaišdami laiko tolimoms nuotolio ar laiko požiūriu kelionėms, galėtų spręsti visus klausimus bendruomenėje, kurioje turi būti daugiau ar mažiau pažįstami ar žinomi žmonės. Taip yra visose senos demokratijos šalyse, taip yra netgi kaimyninėje Lenkijoje ar Suomijoje, kur nedidelėse gminose ir lenuose (tai atitiktų mūsų valsčius) jų gyventojai ne tik sprendžia savo kasdienes problemas, bet ir aptaria jų plėtros klausimus. Lietuvoje atsitiko taip, kad, panaikinus buvusias kaimo tarybas ir nesukūrus valsčių, valdžia nuo žmonių dar labiau nutolo. Nereformavus rajonų ir nesukūrus naujų valsčių, apskričių buvimas tapo dar labiau problematiškas.
Tolesnė teritorinės administracinės reformos eiga turėtų būti ne tik ir ne tiek mechaninis administracinių vienetų stambinimas ar smulkinimas. Visų pirma ji privalo būti siejama su valstybės valdymo ir ekonominės pažangos uždaviniais. Antra, apskričių pertvarkymą būtina maksimaliai sieti su regionų kūrimu. Čia iškyla vienas svarbiausių klausimų kas gi yra tas regionas ir kaip mes jį suprantame Lietuvoje?
Kas tie regionai?
Kalbėdami apie regionus ar regionines problemas, nesvarbu apie ką būtų kalbama apie ekologiją, ekonomiką ar gyventojus, neturime tikslesnio regiono apibrėžimo, ypač kai turime galvoje regiono kompleksiškumą. Taigi ir pati regioninių problemų sąvoka tampa neapibrėžta, pakimba lyg nesvarumo būvyje. Todėl kai kam net kyla klausimas, ar Lietuvoje išvis yra kompleksiškai ugdomi ar ugdytini tokie regionai, kokie yra Vakarų Europoje? Paprasčiau yra su etnolingvistiniais regionais, tokiais kaip, pavyzdžiui, Žemaitija, Aukštaitija, Dzūkija. Politikai, kalbėdami apie regionus, matyt, kartais klaidingai juos sutapatina su apskritimis.
Norint atsakyti į klausimą, ar Lietuvoje yra regionai, reikėtų pirmiausia panagrinėti pačią regiono sąvoką. Oksfordo žodynas, kaip ir daugelis kitų, duoda keletą jo apibrėžimų. Regionu siūloma laikyti žemyno teritorijos tam tikrą dalį arba atskirą valstybę. Priklausomai nuo mastelio regionais gali būti ir mažesnės teritorijos, sudarančios valstybę. Pagaliau teritorijos dydis nėra pagrindinis regiono kriterijus. Kiekvienas regionas privalo pasižymėti tam tikromis tik jam būdingomis savybėmis, skiriančiomis regioną nuo kitų, kaimyninių teritorijų. Tokių specifinių savybių gali būti viena ar keletas. Šios savybės tampa regiono vientisumo kriterijumi, padedančiu apibrėžti jo ribas. Priklausomai nuo kriterijaus, naudojamo pasaulio erdvės diferenciacijai, galima išskirti fizinius geografinius, ekonominius, kultūrinius ir kt. Regionai taip pat gali būti unikalūs, kurių kiekvienas yra vienintelis, ar regionai-analogai, turintys keletą vienodų charakteristikų. Be to, regionai gali būti homogeniniai (vienarūšiai) ar sintetiniai, susidedantys iš skirtingų, kartais net prieštaringų bet tarpusavyje susietų teritorijos dalių.
Gamtiniai fiziniai regionai formavosi tūkstantmečiais natūralios raidos keliu, o socialiniai ekonominiai - betarpiškai veikiami žmonių fizinės ir intelektualinės veiklos. Vakarų regionalistikos specialistai beveik vieningai pripažįsta, kad XX a. pabaigoje svarbiausi regionų kūrimo ir jų ugdymo veiksniai buvo darbo jėgos kvalifikacija ir jos kaina, žemės ir statybų kaina, autostrados ar geležinkelio, tarptautinio oro uosto artumas, vietiniai mokesčiai ir rinkliavos, bankų paslaugos, vietinės administracijos kokybė, aukštųjų mokyklų, mokslo institucijų buvimas ar jų artumas, butų ir namų statyba, medicininis, kultūrinis aptarnavimas, sveikatos apsaugos lygis ir t.t.
Lygindami XX a. pabaigą su jo 5-uoju dešimtmečiu, matome didelius pakitimus. Amžiaus viduryje buvo labai svarbu darbo jėgos kiekis, įmonių ryšių stoka (dėl to panašias įmones reikėjo statyti dažname regione), žaliavų gausa ar jų pristatymo galimybė, ryšiai su rinkomis, vietinės kooperacijos galimybės, vietinės pramonės specializacija, valdžios finansinė parama. Šių kriterijų dabar jau nebėra arba jų įtaka regiono kūrimui yra labai susilpnėjusi. Lygindami penkių dešimtmečių kriterijus, matome didžiulį šuolį iš kiekybinių kriterijų į kokybinius. Tą šuolį sąlygojo naujos technologijos, tobulėjanti technika, naujos komunikacijos galimybės ir kita.
Kalbant apie regionų formavimą, labai svarbu atkreipti dėmesį į du svarbius aspektus:
1. Centrinės valdžios dėmesį regioninės politikos formavimui, specialių regiono programų finansavimą, mokslo ir gamybos skatinimą, užsienio investicijų skyrimą norimiems ugdyti regionams;
2. Vietinės valdžios iniciatyvą teisinėmis ir ekonominėmis priemonėmis sukurti palankų verslo klimatą, reguliuojant vietinius mokesčius, žemės pardavimą ir jos nuomą ir pan.
Tokios priemonės buvo taikomos JAV kuriant Kalifornijoje šiandien pasaulyje gerai žinomą Silicio slėnio (Silicon Valley) regioną, dabar - ugdant Grynvilio (Greenville) regioną Karolinos valstijoje. Iš skurdžių subsidijuojamų rajonų jie tapo visame pasaulyje žinomais moderniausios technikos ir technologijų centrais. Šie regionai šiandien jau patys subsidijuoja kitus regionus ir valstijas, duoda milžiniškus pelnus iš gaminių ir technologijų eksporto. Savo ruožtu Japonija taip pat įrodė, kad galima tapti pirmaujančia pasaulio valstybe neturint žaliavų ir kuro.
Regiono natūralus formavimasis ar jo paspartintas kūrimas apibūdinamas keliais kriterijais:
- išryškėjusi specializacija regione ir tarp regionų;
- regiono produkcijos kiekis išaugęs tiek, kad aprūpina ne tik regioną ar visą šalį, bet ir tampa svarbia valstybės eksporto dalimi;
- įmonių tinklas yra sujungtas kokiais nors bendrais sisteminiais ryšiais: energetika, transporto keliais, informacija, pačių verslininkų koordinacinių tarybų veikla;
- išaugęs regiono darbuotojų profesionalumas, kuris remiasi mokslo inovacijomis ir nauja technika, sugebėjimu ją naudoti;
- regione sukuriama stambaus, vidutinio ir smulkaus verslo sistema.
Kas Lietuvai svarbiau: apskritys ar regionai?
Regionams formuotis didžiulę, o gal ir lemiamą reikšmę turi miestai, ypač didieji, kurie literatūroje dažnai vadinami metropoliais (sostinių tipo). Lenkų mokslininkai jiems priskiria Varšuvą, Krokuvą, Poznanę, Vroclavą. Danijoje ir Suomijoje regionus formuojantiems miestams priskiriami netgi Šiaulių ar Panevėžio dydžio miestai. Jie ne tik turi savo gravitacinį lauką, iš kurio traukia gyventojus, darbo jėgą ir prekes, bet ir patys, būdami inovacijų centrais, nelyginant bangas skleidžia naujoves, verčia periferiją keistis, tapti dinamiška ir reaguoti į rinkos poreikius.
Lietuvoje tokie miestai, kurie atitinka regionus formuojančius kriterijus ir turi svarų ekonominį, mokslinį ir kultūrinį potencialą, neabejotinai šiandien yra Vilnius, Kaunas, Klaipėda ir Šiauliai. Labiau problematiškas yra Panevėžys, kuris turi ne tik silpnesnį minėtąjį potencialą, bet ir pats patenka net į trijų miestų (Vilniaus, Kauno ir Šiaulių) traukos zonas. Plėtros problemų turi ir Šiauliai, nes užsienio investicijomis labiau pasižymi tik trys didieji šalies miestai. Kiti Lietuvos miestai, įskaitant ir dabartinių apskričių centrus, galėtų būti tik kaip svarbūs lokaliniai (rajonų/valsčių) centrai. Be abejo, dalis jų (Telšiai, Alytus, Utena) ir toliau galėtų likti apskričių centrais, jei būtų išlaikytas dabartinis apskričių tinklas ir jei artimiausiu laiku būtų sukurtas jau minėtas valsčių skaičius. Kai kurios apskritys turi ir silpną demografinį potencialą. Pavyzdžiui, Vilniaus ir Kauno apskrityse gyvena daugiau kaip po 20 proc. visų respublikos gyventojų, o Tauragės ir Alytaus atitinkamai 3,5 proc. ir 5,5 proc.
Čia gali kilti klausimas: kodėl buvo sukurtos tokios netolygios apskritys? Gal būtų pakakę ir mažiau jų? Kaip Vyriausybinės darbo grupės, 1991-1994 m. kūrusios naują Lietuvos administracinio teritorinio skirstymo schemą ir su ja susijusius įstatymus, vadovas galiu pasakyti, kad ir tada buvo daug diskutuota dėl apskričių skaičiaus ir jų dydžio. Buvo svarstomos schemos, turėjusios nuo 5 iki 12 apskričių. Visi projektai buvo svarstomi ir derinami su atitinkamais LR Seimo komitetais, ministerijomis. Buvo apsistota prie 10 apskričių dėl keleto priežasčių.
Pirma, norėta priartinti valdžią prie žmonių. Antra, buvo tikėta, kad kartu su apskričių kūrimu bus formuojami ir nauji valsčiai. Apskričių ir valsčių santykis (arba vienai apskričiai tenkantis valsčių skaičius) būtų atitikęs valstybės valdymo ir vadybos dėsnius, lemiančius valdymo efektyvumą. Trečia, norėta daugiau ar mažiau atsižvelgti į etnolingvistinius, etnografinius ypatumus, juos išsaugoti.
Daug įtakos tokiam skirstymui turėjo ir ekonominiai sumetimai (noras silpniau išvystytoms teritorijoms suteikti ekonominį impulsą, kuris dažnai susijęs ir su valdymo centrais), ekologiniai, transporto ir susisiekimo, istoriniai, demografiniai ir kiti ypatumai. Be to, tada dar niekas nežinojo ES regioninės politikos, būsimų jos reikalavimų Lietuvai. Neabejotina, kad buvo ir politinių sprendimų įtakos. Dėl pastarosios kai kurie Darbo grupės siūlymai nebuvo priimti išvis arba labai pakoreguoti.
Šiandien dėl ES regioninės politikos reikalavimų ir noro pertvarkyti apskričių ribas yra palanki proga pakoreguoti apskričių skaičių ir jų ribas. Kai kurių politikų noras visiškai panaikinti apskritis niekuo nėra pagrįstas, be to, kertasi su ES reikalavimais. Racionaliausia išeitis čia galėtų būti viena - derinti apskritis su regionais. Tokio sprendimo teigiamos pusės būtų: 1) sumažėtų apskričių skaičius; 2) būtų pradėta formuoti regionai ir regioninė politika, o tai labai svarbu stojant į ES.
Tačiau didelė klaida būtų apskričių skaičių mažinti mechaniškai. Kiekybinius pokyčius turi lydėti kokybiniai, t.y. apskritys iš tikrųjų turi tapti svarbiais valstybės valdymo teritoriniais vienetais su aiškiai atidalytomis (nuo savivaldybių ir ministerijų) funkcijomis, vyriausybės įgaliojimais, savarankiškų sprendimų teise ir t.t. Kartu vietoje reliktinių rajonų turi būti kuriami valsčiai. Jų kūrimo atidėjimas ilgesniam laikui gali vėliau sulaukti didesnio pasipriešinimo, stabdyti normalų savivaldos ir demokratijos principų įgyvendinimą. Stambių apskričių kūrimas galėtų būti tapatinamas su regionų formavimu. Prisimenant, kad dideli regionai turi turėti ir savo didesnę ar mažesnę administraciją, būtų galima išvengti dubliavimo, atpiginti patį šalies valdymą. Kartu būtų pradėta formuoti regioninė politika, kuri įgalintų koordinuoti ir planuoti visos šalies teritorinį ugdymą. Tokiu būdu būtų pasiektas socialinis ir ekonominis efektas, įvykdyti ir ES reikalavimai dėl regionų.
Kiek apskričių ir regionų galėtų būti Lietuvoje? Norint atsakyti į šį klausimą reikia išsamesnių tyrinėjimų, jų rezultatų pagrindimo ir aptarimo. Tačiau jau dabar verta padiskutuoti, ar apskritys negalėtų būti tapatinamos su regionais? Toks tapatinimas leistų spręsti regionų formavimą, jų valdymą ir apskritai regioninę politiką nedubliuojant jos su apskritimis. Be to, tai atpigintų šalies valdymą ir padidintų jo efektyvumą. Jei eitume tokiu keliu, tai reikštų, kad apskričių-regionų būtų nedaug. Remiantis ES šalių patirtimi, kriterijais, kiekybiniais ir kokybiniais jų regionų rodikliais Lietuvoje galėtų būti 4 apskritys-regionai, kurių potencialas jau yra susiformavęs, o tolesnė jų raida galėtų būti įvairiais metodais ir priemonėmis tik koreguojama. Pagal Europos statistikos (Eurostat) klasifikaciją šie 4 administraciniai teritoriniai vienetai patektų į gausiausią (o kartu ir mažiausių) trečiojo rango regionų NUTS-3 grupę. Joje yra 15 šalių su 1031 regionu (NUTS-1 grupėje yra tik 77 regionai). Labiau padidinus Lietuvos apskričių-regionų skaičių, jie taptų per smulkūs. Penktosios apskrities (regiono) kūrimas tokiu būdu yra problematiškas ne tik potencialo, bet ir apskričių smulkėjimo požiūriu. Tačiau jei yra problemų, tai turi būti ir jų sprendimas.
Nėra abejonės, kokiu keliu pasuks administracinės teritorinės reformos tobulinimas ir jos bendroji raida, priklauso nuo politinių sprendimų, taip pat nėra abejonės, kad tie sprendimai bus teisingi tiek, kiek jie remsis mokslo žiniomis, kitų valstybių patirtimi, o svarbiausia - bendrąja šalies strategija.